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美国政府监管的做法及启示(转载/360DOC)  

2013-08-21 09:20:55|  分类: 内容转播 |  标签: |举报 |字号 订阅

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美国政府监管的做法及启示(转载/360DOC) - 劲牛 - 勇敢而智慧的心
 
The White House of America

 

美国政府监管的做法及启示

 

李林根

 

      20087月我参加了深圳市委组织部的“都市计划”培训班,围绕“城市经济发展与市场监管”这一主题,赴美国南加州大学进行了一个月的系统培训与学习考察。通过学习考察,我感觉美国在加强政府监管和提供公共服务方面,有许多值得我们学习借鉴的地方。
 
  一、美国政府监管的几点做法
 
  美国是现代政府监管的发祥地。1887年,美国国会创建了州际商业委员会,标志着现代政府监管的开始。随后,美国政府将监管范围从经济领域扩大到社会领域,逐步建立起一个相对健全的政府监管体系。
 
  (一)以人为本是政府监管的根本理念。美国政府将保护公民的生存权摆在首位,并且高度重视公民的自由权和发展权,把以人为本作为政府监管的根本理念:
 
  一是由公民选择政府治理模式。在美国,地方郡(县)政府及市、镇等政府的产生大都基于公民需求,美国公民可以通过投票表决并报州议会审议,单独成立新的市政府或者承担特殊服务功能的地方政府。如美国公众认为,教育事务的治理需要基于教育本身的因素而单独组建学区。因此,美国33个州将公立教育功能赋予独立学区;在洛杉矶郡(县)还普遍设立了灌溉区、水保持区、公用事业区等发挥有限政府功能的地方政府单位。
 
  二是始终将公民权益放在第一位。美国各级政府十分重视环境保护,把人的生命和健康权利放在首位,经济社会发展必须符合环保和生态平衡的要求。同时,在民众关注的食品安全问题上,美国早已在全国范围内,建立起一个从政府到民间的立体监管网络,联邦政府的食品和药品管理局、农业部和国家环境保护机构都经常派员对食品加工厂、餐饮饭店等,进行突然袭击式的检查,一旦发现问题,立即要求停产整顿。
 
  三是高度重视促进人的发展。这突出体现在政府对公民教育的高度重视。一方面,重视青少年基础教育,美国中小学教育是免费的;许多州公立大学也是免费,部分州则收取很低费用。另一方面,发展职业教育培训。美国劳工部专门设立职业培训机构,缺乏职业技能、家庭生活贫困的公民,可以参加免费培训课程。美国政府对公民教育做出了巨大投入,加州教育经费已占州政府全年财政预算的59%
 
  (二)法治是政府监管的基本方法。美国拥有突出的法治精神和完善的法律制度。人们通常对美国依法监管给予极高评价:“尽管这个国家具有强烈的个人英雄主义,承认个人价值,崇尚个人自由,但它却发展出了一套最精致、最广泛的依法监管体系。
 
  一是法律规范各级政府职权范围。美国所有形式的政府包括地方政府与州政府、州政府与联邦政府之间均没有行政隶属关系,各级政府原则上都是自主治理单位,联邦政府、州政府、地方政府分别按照国家宪法、州宪法和相关法律赋予的权力行使监管职能。美国政府的职能较为简单,但都由法律明确规定,不得随意更改
 
  二是政府依法监管必先立法。美国各级政府的行政管理都是在法律框架内运作,任何一个部门,任何一项政策,任何一个工作项目,没有找到相应的法律依据,或者没有立法部门的法律支持,都不能顺利地实施和运作。美国各级政府部门制定的任何规章制度,都必须在法律的框架内经过法定的程序进行,这实质上就是限制政府部门的权力,保证政府部门依法行政。
 
  三是政府依法自觉接受监督。美国实行“三权分立”的政治制度,立法、司法、行政三位一体,权力分设、互相制衡、互相监督。因此,美国政府监管行为,不仅要依法接受议会监督和司法监督,而且要依法接受舆论监督和民众监督。美国政府在建立监管架构时,同时也要建立一定的制约机制,保证监管机构不会被利益集团所控制。
 
  (三)市场化是降低政府运作成本的重要途径。从20世纪80年代开始,针对监管机构出现效率低下和监管过多等情况,美国政府开始了公共行政改革,强调要更多地依靠市场配置资源,并依靠市场运作提高监管效率。
 
  一是政府将部分职能让位给市场。近年来,各级政府兴起了“压缩规模,下放职权”的运动,运用“企业家精神”改造政府,提出“将市场机制引入政府”、“讲求效果”、“政府掌舵而不划桨”等一系列改革思路,把环保、鉴证、卫生、供水等许多职能转移给社会,提高了监管效率,降低了管理成本,取得了一定成效。
 
  二是地方政府可以实行市场化运作。美国中小规模城市充分借用了企业化的治理结构,普遍采用城市经理制管理模式,市长可以雇佣经理承担城市日常管理职责。美国部分小城市不设卫生、警察、消防、供水等部门,而是通过合同从县或者附近较大的市政府甚至私人公司,购买这些公共服务。美国劳工培训也实行社会招标管理,政府通过考核各个培训机构以往培训情况、学员就业和薪酬情况,最终确定聘请的培训机构。
 
  三是政府财政实行市场化管理。一方面,为满足地方经济发展的需求,地方政府可以通过发行市政债券的形式,进行政府融资,然后再通过征收税款偿还政府债务。另一方面,如果发生财政支付危机,地方政府也可以宣布破产。
 
  (四)非盈利组织成为政府监管的重要帮手。非盈利组织(NGO)在美国的社会、经济生活中扮演着极端重要的角色,有“第二政府”之称。
 
  一是美国非盈利组织种类繁多。目前全美大约有80万家非盈利组织。它们数量庞大、从业人员多、社会影响广泛,包括宗教、医疗卫生、健康服务、扶贫救济、社会福利、教育培训等基金会、协会组织以及培训认证、质量评级等中介机构。
 
  二是非盈利组织帮助政府解决了许多社会监管问题。近年来,在政府的积极扶持和大力促进下,美国非盈利组织活动范围广泛,为社会各个阶层提供了诸如医疗健康、教育培训、公用事业、社会调查、科学研究、文化建设、环境保护等公益服务,同时律师、会计师等行业协会发展,也有效加强了这些行业的自律管理。据统计,美国2/3的社会服务组织是非盈利组织,一定程度上弥补了政府和市场的缺陷,在美国社会发展进程中发挥着不可或缺的作用。例如,洛杉矶郡政府把每年的烟草税约10亿美元,资助非盈利组织开展5岁以下儿童教育服务。通过发挥这些组织贴近郡内300多个社区、掌握社区儿童情况的优势,较好地提升了学前儿童教育的水平。
 
  三是政府大力支持非盈利组织发展。美国政府对非盈利组织的支持主要体现在税收优惠和资金支持上。联邦税法对非盈利组织的优惠分为两部分:对非盈利组织获得的捐款减免税收,以及向非盈利组织捐赠的单位和个人可以享受税收优惠。目前联邦政府在社会服务方面的支出,50%以上投向非盈利组织。非盈利组织与政府签订合同、获得政府资金资助,向社会提供庇护、咨询、就业培训、保护受虐待妇女及受歧视儿童等服务项目。
 
  (五)公开透明是政府监管的重要方式。1966年和1976年,美国先后制定了两部涉及知情权的重要法律:《信息自由法》和《阳光下的政府法》,明确规定政府信息要公开,公众有了解和取得政府文件的权利等。在政府监管方面,政府行为也充分体现了公开透明的特点:
 
  一是立法公开。在美国国会或地方议会召开辩论会、听证会,乃至批准议案的过程中,凡是该议案涉及到的各利益团体都能平等地参与并发表意见。即使议案被国会或地方议会通过后,政府执行部门在制定法规的过程中,公众仍然可以对法规提出质询,有关部门也要逐一答复。美国公众能够参与和监督行政立法过程,体现出较高的立法透明度和公众参与度。
 
  二是执法过程和结果公开。美国政府的行政执法是“以公开为原则,不公开为例外”,最大限度地保障公众的知情权。即便是享有充分特权的警车、消防车等特种车辆在执行公务时,也要接受严格的限制,车上的摄像机和录音机必须处于开启状态、公开摄录执法全过程。除了给警察留下证据,对执法本身也是一种公开监督。
 
  三是以公开保证公平、公正。美国政府之所以不断扩大公众参与和监督立法的权力,努力增强执法透明度,最根本的目的就是要通过公众的参与监督,确保行政机关立法的科学、执法的公正和公平。
 
  四是以公开促廉政。让权力在阳光下运行,是防止腐败最有效的方法。美国法律规定了公众有权了解政府应当公开的所有文件,有权出席、旁听和观看应当公开的各类行政会议;在规定公开的行政会议上,新闻记者有权出席报道。这种公开,确保了权力的阳光运行,是公众监督政府行政权力的有效手段,也是确保政府清正廉洁的重要措施。
 
  (六)无形和有形相结合,是政府监管市场经济的“两手”。美国是典型的自由市场经济。但市场这只“看不见的手”并不是万能的,在“无形之手”失灵的时候,美国政府这只“有形之手”就会积极采取调控手段。
 
  一方面,确保市场自由充分竞争和社会诚信体系建设,是美国市场经济的“无形之手”。美国是世界上市场经济最发达的国家之一,美国政府在管理市场经济中的重要职责,是确保市场充分竞争,使经济按照市场规律运行,市场供求作用得到发挥。为此,美国制定《反垄断法》和《中小企业振兴法》等法案,保护和资助中小企业,提高中小企业竞争能力;通过移民政策推动劳动力市场的竞争。同时,美国政府积极推动和促进信用体系建设,使美国成为世界上公认的信用制度最为完善的国家。国民信用意识十分强烈,绝大多数公民不会轻易让自身信誉蒙受“污点”。这一切,都为美国经济的健康运行奠定了良好的基础。
 
  另一方面,强有力的行政执法和严格的行政处罚,是美国政府监管的“有形之手”。美国政府的监管行为始终贯穿这样一个原则:对违法行为绝不姑息。2001年政府披露:包括高盛、美林等在内的美国10家券商,在首次公开发行股票(IPO)市场上有垄断行为。为此,美国政府对它们处以总额超过14亿美元的罚款。今年,美国次贷危机引发的市场动荡,再次让政府监管机构将目光投向了华尔街。目前,针对主要券商在这场危机中扮演什么样角色,美国财政部等部门已经开始进行调查。
 
  二、几点启示
 
  通过此次学习考察,我深刻体会到:虽然中美两国国情不同,但美国政府公共政策的价值取向、政府行政管理的特点、社会服务提供机制及联邦、州、地方三级政府的运作模式,都对我们有重要的启示。
 
  (一)必须坚持以人为本、科学发展的发展观。在美国,政府以人为本的执政理念在各个环节体现得尤为充分:各级政府官员想问题、做决策、办事情,始终考虑的是大众意愿,政府工作围绕“民众”来进行、财政预算围绕“民生”来安排、公共管理围绕“民意”来改革。所以,最重要的启示就是,政府的一切行为必须以人为本,全面落实科学发展观,实践执政为民的宗旨。
 
  近年来,深圳市委、市政府在落实科学发展观方面作了大量工作,特别是提出了要将深圳建设成为中国特色社会主义示范市的宏伟战略目标,明确了“推进公共服务管理体制创新”、“建设服务型政府”以及“构建和谐社会”等一系列目标、要求。为此,市政府在实施公共管理活动中,必须坚持以人为本,把满足人民群众的需要和促进人的全面发展作为我们工作的出发点和归宿,把以人为本根植于我们的执政理念、思想作风和实际工作中,努力打造现代服务型政府:
 
  一是优先发展教育,重视促进人的发展。进一步加大财政对教育的投入,规范教育收费,为包括经济困难家庭、进城务工人员子女在内的深圳市民,提供接受良好教育的机会和条件。
 
  二是保障社会民生,努力改善社会福利。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,进一步健全社会保障体系。
 
  三是坚持经济发展与环境保护并重的可持续发展理念,促进经济社会的协调发展。始终走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,让深圳市民都能享受到经济社会发展的成果。
 
  (二)必须以依法行政推动社会法治的发展。当前,深圳在建设中国特色社会主义示范市过程中,提出要大力发展社会主义民主政治,进一步提高依法行政、依法治市的水平。为此,学习借鉴美国政府监管的成功经验,我们必须坚定不移地把“法治”作为政府的行动指南。一方面,要充分利用特区的立法权限,不断完善特区法律体系,使深圳法律法规能够最大限度保护人民群众的切身利益,特别是维护弱势群体的利益。另一方面,加快推进依法行政、建设法治政府的步伐,真正把经济社会发展和人们的工作生活都纳入法制化的社会管理之中,加快推进依法治市的进程。
 
 
  一是加强行政执法工作,推进依法行政。各级政府必须做到依法行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益,为深圳经济社会发展营造一个公平的法治环境。围绕建设服务型政府的目标,减少政府对微观经济运行的干预,严格依法办事,变管理为服务,使执法更具人性化。采取更加有力的措施,切实加强行政执法队伍的建设,增强服务意识,改进工作作风,保持清正廉洁,不断提高行政执法水平。
 
  二是加强执法监督制约,确保权力正确行使。严格落实执法责任制和执法过错责任追究制,推进政务公开、执法公开,提高政府工作的透明度,加大人民群众、新闻舆论的监督力度,真正实现权力在阳光下运行的目标。
 
  三是加强法制宣传教育,提高全社会的法律意识和法治观念。在全市逐步建立企业、个人的诚信档案,使遵纪守法成为社会公众的自觉行动,提高他们的法治观念和文明程度,不断推动社会法治发展。
 
  (三)积极探索政府工作市场化、社会化的内容和方式。政府是提供公共服务的重要主体,但不是唯一主体。对于部分公共事务或社会管理职能,政府可以通过社会转移或委托代理等方式,委托私营部门或非盈利组织来提供,政府只承担监管的职责,从而形成公共服务主体多元化的格局,进一步提高全社会公共服务的质量和水平。
 
  一是加快政府职能转变,改变过去包揽一切的管理体制。要实现六个转变:即政府职能由指挥经济向服务经济、由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理转变;政府定位由管制型政府向服务型政府、大政府向小政府、无限政府向有限政府转变。
 
  二是探索将市场机制引入政府管理。建立公私合作伙伴管理,通过政府合同、使用者付费等形式,将医疗卫生、文化教育、市政管理等公共服务职能,交由非政府组织或个人来行使。
 
  三是建立政府监督管理机制。一方面,政府要确定公共服务的范围、标准和方式,严格要求私营企业、非盈利组织予以执行。另一方面,政府要建立相应的评价和监督机制,加强对公共服务行为的监管,以保证公共服务的质量。
 
  (四)充分发挥非盈利组织作用,规范非盈利组织行为。据统计,去年年底深圳依法登记的非盈利组织达3000多家,涉及第一、二、三产业,从业人员达5万人之多,是推动深圳经济社会发展的一种重要力量。但从总体来看,深圳非盈利组织依然存在起步较晚、发展不平衡、管理不规范、诚信度不高、服务质量有待提高等问题,还不能完全承担起政府“归位”后的“补位”任务。甚至有个别非盈利组织服务是假、赚钱是真,在社会上造成负面影响。针对深圳非盈利组织的发展现状,政府应该做好五个方面的工作:
 
  一是建立完善的非盈利组织法律制度。制定相应的法律法规,规范社会非盈利组织的行为,使所有的非盈利组织都必须依据法定程序设立和运作,接受法律约束、规范和监督;深圳还要尽快制定出台促进非盈利组织发展的相关办法,明确非盈利组织在政治、经济、文化、社会建设中的功能定位和作用,明确划定政府、市场和非盈利组织的责任边界。
 
  二是控制政府机构发展,发展非盈利组织。从深化行政审批制度入手,改革阻碍生产力发展的管理体制和机制,将属于社会组织承担的职能转移出去,将政府职能真正转变到制定政策、实施监督和提供公共服务上来。进一步加大政府财政对非盈利组织发展的扶持力度,建立非盈利组织孵化器和加速器。
 
  三是把部分贴近民生的事交给非盈利组织去管理。逐步将教育文化、科学研究、医疗卫生、环境保护、权益保护、社区服务、扶贫发展及慈善救济等事务,交给各类学会、协会、商会、基金会、联合会等非盈利组织管理,鼓励和引导非盈利组织在这些领域为社会民生提供优质服务。
 
  四是把部分事业单位和公共事业改制成为非盈利组织。调整和规范事业单位涉足的社会领域,对属于社会公益性质的事业单位进行改制,转变成为主要从事社会事业和公益事业、独立于政府和企业之外的非盈利组织。同时,将水、电、气等公共事业交由非盈利组织管理,提高公共服务水平。
 
  五是加强对非盈利组织监管。加强注册登记管理,规定非盈利组织必须向社会公众公开其财务管理等方面的信息,自觉接受社会监督。政府要规范各类非盈利组织管理,依法查处非盈利组织的违法违规行为。同时,加强非盈利组织的行业自律,促进正当竞争,实现优胜劣汰。
 
  (五)坚持不懈推进阳光政府建设。公开是公民参与监督的必要路径。美国把“透明”作为政府的最低目标,政府的公共行政管理特别是涉及到公众利益的事项,只要不属于国家秘密、商业秘密、个人隐私,都向社会公开,增加透明度,接受公众监督。2007年年底,深圳先后有20多个政府部门因政府信息公开不及时而被提起行政复议或诉讼。这些事件的发生,不仅损害了政府的形象,也对优化投资环境和经济发展环境带来了负面影响。为此,深圳要继续推进阳光政府建设,提高行政运行的公开透明度和社会公信力,进一步树立政府良好社会形象、优化投资发展环境。
 
  一是改革政府组织体系,完善监督和制约机制。将政府行政管理职能分为决策、执行、监督三部分,在相对分离的基础上,三者相辅相成、相互制约、相互协调。
 
  二是推行电子政务建设,增强政府透明度。这方面深圳已经有一个明确的目标,不赘述。
 
  三是大力推进政务公开,保护公众知情权。深圳各级政府应该严格按照国家《政府信息公开条例》的要求,坚持“以公开为原则,不公开为例外”,最大限度公开政府信息。在行政管理中,除涉及国家机密、商业机密、个人隐私外,政府应将机构职责、运作程序、服务内容及其它相关内容对外发布,使每个公民都有权获得与自己利益相关的政策信息,并对政府机构实施监督。在制定公共政策时,应通过媒体、网络、听证会等多种形式,广泛听取公众的意见,让公众参加公共决策过程,对决策过程实施监督,使公共决策由隐蔽型走向开放型、由形式的公开转向内容的公开、由结果的公开转向过程的公开,扩大公众的知情权。
 
  (六)学会用无形和有形两手监管市场经济。深圳市政府要进一步转变经济管理职能,通过用无形和有形的两手监管市场经济,调节市场运行,维护市场秩序,为经济发展创造良好的市场环境。
 
  一是发挥市场“无形之手”在资源配置方面的基础性作用。一方面,要改变以往政府无处不在、无所不包,直接插手和干预经济活动的做法,充分发挥市场机制的作用,凡是市场能发挥作用的,政府不包揽;凡是企业能自主经营的,政府不干预;凡是该社会办理的,政府不插手,避免政府包办代替许多本应由市场、企业和社会行使的职能。另一方面,要进一步促进和推动市场诚信体系建设,建立和完善有关法律制度,对诚信体系建设中存在的问题给予充分重视并帮助解决。
 
  二是发挥政府“有形之手”在宏观调控方面的主导性作用。一方面,要加强对经济运行的研究分析。做到心中有数,为制定经济决策、采取宏观措施提供参考。另一方面,要认真落实中央各项宏观调控政策,保证深圳经济的健康稳定发展。
 
  三是加强政府服务,优化营商环境。当前,深圳正处在经济转型的关键时期,特别是受到国际、国内诸多不利因素的影响,不少企业发展面临困境。为此,政府要优化服务、改善营商环境,帮助企业渡过难关,这是政府义不容辞的责任。
 
 
                                                                                         (作者:深圳市地方税务局副局长)
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